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一、國庫發(fā)展概述

（一）現(xiàn)代國庫基本類型從世界各國的情況來看，現(xiàn)代國庫制度可劃分為獨(dú)立國庫制、委托國庫制和銀行存款制三種基本類型。1.獨(dú)立國庫制是政府財政機(jī)關(guān)自行設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，專司政府預(yù)算收支的出納、保管和劃撥等事項。即將國家財政收入的收納、劃分、報解和支出的劃撥以及財政資金的保管事務(wù)，一律由財政機(jī)關(guān)專職機(jī)構(gòu)總攬起來，個別國家把這一機(jī)構(gòu)劃歸國會直接領(lǐng)導(dǎo)。獨(dú)立國庫制的優(yōu)點(diǎn)是嚴(yán)格執(zhí)行財務(wù)管理上的分權(quán)制衡原則，國家財力高度集中，不但融通方便，且可以嚴(yán)格控制和監(jiān)督各項預(yù)算收支，使得各有關(guān)部門無法營私舞弊。但由于自設(shè)國庫費(fèi)用大，且使財政資金在國庫閑置，故采用該制度的國家很少，如法國自辦國庫，芬蘭設(shè)國庫董事會。2.委托國庫制(也稱銀行經(jīng)理制或制)是國家政府不獨(dú)立設(shè)置國庫機(jī)構(gòu)，委托銀行國庫業(yè)務(wù)，負(fù)責(zé)財政收支的出納、保管和劃撥等工作。即將財政收入的收納、劃分、報解和財政支出的撥付等業(yè)務(wù)一律委托銀行經(jīng)理，財政不設(shè)國庫機(jī)構(gòu)，只是通過各級財政總預(yù)算會計，同銀行的國庫發(fā)生存款和信息的業(yè)務(wù)聯(lián)系，以掌握財政資金的收、支和庫存動態(tài)。委托國庫制的最大優(yōu)點(diǎn)是可以利用銀行的設(shè)備及人力，節(jié)省費(fèi)用開支。其最大的缺點(diǎn)是國庫管理難度較大，國庫業(yè)務(wù)常常得不到重視，效率較低下。這些在我國表現(xiàn)得較為明顯?，F(xiàn)今世界各國，凡經(jīng)濟(jì)較為發(fā)達(dá)的國家，如美國聯(lián)邦財政委托聯(lián)邦儲備銀行國庫，英國、德國、日本、韓國等絕大多數(shù)國家都采用此種類型。3.銀行存款制是政府不自行設(shè)立國庫機(jī)構(gòu)，也不委托銀行國庫業(yè)務(wù)，而是政府財政部門在銀行開立賬戶辦理收支業(yè)務(wù)，將預(yù)算收入存入銀行，銀行按存款辦法辦理，實(shí)行存款有息，結(jié)算付費(fèi)。即收入的收納、劃分、報解，資金的融通調(diào)撥，支出的撥付都由財政機(jī)關(guān)設(shè)置的會計體系負(fù)責(zé)，其資金一律按存款方式存入中央銀行。美國的州和地方財政實(shí)行銀行存款制，我國香港地區(qū)和蒙古國也是如此。

（二）國庫基本職責(zé)國庫的職責(zé)是隨著經(jīng)濟(jì)發(fā)展和政府職能的變化而不斷變化的，是風(fēng)險防范的理論基礎(chǔ)。1.西方發(fā)達(dá)國家的國庫職責(zé)。西方發(fā)達(dá)國家的國庫職責(zé)通常主要有以下幾項：一是對政府預(yù)算包括預(yù)算外資金進(jìn)行廣泛、嚴(yán)格的控制。二是處理貨物和服務(wù)供應(yīng)商的政府支付。三是管理預(yù)算執(zhí)行過程中的現(xiàn)金流入和流出，包括制定現(xiàn)金計劃和發(fā)行政府債券。四是對政府資金和其他資產(chǎn)的運(yùn)作進(jìn)行賬務(wù)核算，并負(fù)責(zé)相應(yīng)管理信息系統(tǒng)的開發(fā)和維護(hù)。五是管理并核算政府債務(wù)。六是對政府（包括政府所有部門）的銀行賬戶進(jìn)行廣泛而嚴(yán)格的控制。2.我國國庫的職責(zé)權(quán)限?！吨腥A人民共和國國家金庫條例》規(guī)定的國庫基本職責(zé)有：一是辦理國家預(yù)算收入的收納、劃分和留解。二是辦理國家預(yù)算支出的撥付。三是向上級國庫和同級財政機(jī)關(guān)反映預(yù)算收支執(zhí)行情況。四是協(xié)助財政、稅務(wù)機(jī)關(guān)督促企業(yè)和其他有經(jīng)濟(jì)收入的單位及時向國家繳納應(yīng)繳款項，對于屢催不繳的，應(yīng)依照稅法協(xié)助扣收入庫。五是組織管理和檢查指導(dǎo)下級國庫的工作。六是辦理國家交辦的同國庫有關(guān)的其他工作。主要權(quán)限有：一是督促2014年第7期中旬刊（總第558期）時代Times檢查各經(jīng)收處和收入機(jī)關(guān)所收之款是否按規(guī)定全部繳入國庫，發(fā)現(xiàn)違法不繳的，應(yīng)及時查究處理。二是對擅自變更各級財政之間收入劃分范圍、分成留解比例，以及隨意調(diào)整庫款賬戶之間存款余額的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行。三是對不符合國家規(guī)定要求辦理退庫的，國庫有權(quán)拒絕辦理。四是監(jiān)督財政存款的開戶和財政庫款的支撥。五是任何單位或個人強(qiáng)令國庫辦理違反國家規(guī)定的事項，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行，并及時向上級報告。六是對不符合規(guī)定的憑證，國庫有權(quán)拒絕受理。綜上所述，無論是哪個國家或者哪種類型的國庫，國庫的基本職責(zé)都是辦理國庫預(yù)算收入的收納和預(yù)算支出的撥付。在此基礎(chǔ)上，為了保證國庫資金的安全，均不同程度的賦予國庫一定的監(jiān)督權(quán)限，以確保國家收入及時、準(zhǔn)確入庫，支出真實(shí)有效。

二、我國國庫監(jiān)督工作存在問題及原因分析

雖然，《國家金庫條例》及其《實(shí)施細(xì)則》明確規(guī)定了國庫在國家預(yù)算執(zhí)行過程中的職責(zé)權(quán)限，但由于《預(yù)算法》中關(guān)于財政監(jiān)督的約束性不強(qiáng)，使人大事前審查、審批監(jiān)督流于形式，也影響到國庫監(jiān)督職責(zé)的有效履行。同時，隨著目前財政國庫管理制度改革的不斷推進(jìn)，財政部門預(yù)算執(zhí)行有意避開國庫監(jiān)督，在《預(yù)算法》修改意見稿中提出取消人民銀行經(jīng)理國庫職責(zé)等多方面因素影響，使國庫監(jiān)督職責(zé)逐漸削弱。

（一）國家預(yù)算執(zhí)行計劃落實(shí)不到位，削弱了國庫的監(jiān)督權(quán)限《中華人民共和國國家金庫條例實(shí)施細(xì)則》規(guī)定：各級財政、征收機(jī)關(guān)和國庫要相互配合，密切協(xié)作。財政、征收機(jī)關(guān)應(yīng)及時向國庫提供下列文件和資料：如：年度財政預(yù)算計劃等資料。然而，基層財政部門存在不及時向國庫提供財政預(yù)算計劃的現(xiàn)象，一般在當(dāng)年的七、八月份才向國庫提供年度財政預(yù)算計劃，即使提供了計劃也不能按照計劃執(zhí)行，存在隨意調(diào)整的現(xiàn)象。主要原因是：在經(jīng)濟(jì)欠發(fā)達(dá)地區(qū)，地方財政支出主要依靠上級補(bǔ)助收入，在上級補(bǔ)助未下達(dá)前，地方財政部門也不能確定全年的財政預(yù)算計劃。在這種情況下，使大部分的財政撥款依靠財政部門文件來辦理，有時基本到了一筆撥款，一個文件的狀況。許多撥款文件是為了專門應(yīng)付國庫部門監(jiān)督而出的文件，而且有時文件的真實(shí)性也存在質(zhì)疑，給國庫有效履行監(jiān)督權(quán)限造成一定的困難。

（二）現(xiàn)行財政國庫管理制度改革，繞開了人民銀行國庫監(jiān)督2001年3月15日，國務(wù)院辦公廳下發(fā)了《關(guān)于財政國庫管理制度改革方案有關(guān)問題的通知》（國辦函〔2001〕18號），原則上同意了《財政國庫管理制度改革方案》，要求建立以國庫單一賬戶為基礎(chǔ)，資金繳撥以國庫集中收付為主要形式的財政國庫管理制度。然而，在改革初期，針對財政國庫管理制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜的具體國情，制定了有別于國際通行做法的試點(diǎn)過渡方案。主要區(qū)別是國際上要求建立國庫單一賬戶，所有財政性資金納入國庫單一賬戶統(tǒng)一核算，而我國是通過建立國庫單一賬戶體系，分5個類別將所有財政性資金納入國庫單一賬戶體系進(jìn)行核算。這一國庫單一賬戶體系的建立使眾多財政專戶被合法化，不僅在國庫之外形成了“第二國庫”的事實(shí)，而且通過商業(yè)銀行零余額賬戶“先支付、后清算”的運(yùn)行模式，基本完全繞開了人民銀行國庫對財政支出的監(jiān)督。

（三）國庫工作在社會上的認(rèn)知度不高，給國庫業(yè)務(wù)發(fā)展造成一定影響國庫工作在社會的認(rèn)知度不高，主要表現(xiàn)在：一是專家學(xué)者關(guān)于國庫理論發(fā)展的相關(guān)研究較少；二是雖然政府部門的所有運(yùn)行經(jīng)費(fèi)全部出自國庫，但大家只知道財政，很少有人知道財政資金出自國庫，或者不清楚國庫是什么。一提到國庫大家的第一感覺就是國庫里有很多“真金白銀”。殊不知，國庫是辦理國家預(yù)算收支的專門機(jī)構(gòu)，在確保國家機(jī)構(gòu)正常運(yùn)行過程中發(fā)揮著重要的作用。國庫工作在社會上認(rèn)知度不高的主要原因：其一，是由于國庫工作的特殊性，使國庫服務(wù)對象相對單一，主要服務(wù)于地方政府財政、稅務(wù)等機(jī)關(guān)，導(dǎo)致外界國庫工作不甚了解，給國庫業(yè)務(wù)發(fā)展造成一定影響。inanceNO.7，2014（CumulativetyNO.558）如：目前，雖然各級國庫已經(jīng)實(shí)現(xiàn)國庫資金直接劃轉(zhuǎn)至最終收款人賬戶，但是自國庫直接支付業(yè)務(wù)開展以來，進(jìn)展較慢，只有少數(shù)政府補(bǔ)助資金實(shí)現(xiàn)了從國庫直接支付到最終收款人賬戶的業(yè)務(wù)。其次，雖然經(jīng)理國庫是人民銀行的一項重要職責(zé)，但由于人民銀行的主要任務(wù)是制定和執(zhí)行貨幣政策，因此人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)在社會上的認(rèn)知度不高，給人民銀行國庫工作與相關(guān)部門的溝通聯(lián)系造成一定的障礙。

三、進(jìn)一步加強(qiáng)國庫監(jiān)督的建議

自2008年全球金融危機(jī)之后，世界各發(fā)達(dá)經(jīng)濟(jì)體接連發(fā)生財政危機(jī)，從歐債危機(jī)到美國“財政懸崖”，再到日本債務(wù)危機(jī)，各國財政運(yùn)行狀況引起廣泛關(guān)注。國際貨幣基金組織在4月份的《財政監(jiān)測報告》中提出：由于增收速度滯后于開支的迅速增長，財政空間正在萎縮。為了確保公共財政支出的可持續(xù)性，要削減社會開支和政府工資總額，需要進(jìn)行更深入的增效型結(jié)構(gòu)改革。此外，設(shè)計良好的財政分權(quán)框架會促進(jìn)開支改革的有效實(shí)施，同時確保公共服務(wù)的充分提供。為此建議：

（一）確定人民銀行繼續(xù)經(jīng)理國庫的主體地位不變?nèi)嗣胥y行國庫監(jiān)督與人大、審計對財政的外部性監(jiān)督不同，國庫監(jiān)督的對象是進(jìn)入國庫和國庫經(jīng)收處的財政資金，而非財政機(jī)構(gòu)和財政人員。在監(jiān)督的業(yè)務(wù)環(huán)節(jié)上，國庫不參加稅政管理，在納稅人完稅后開始執(zhí)行對預(yù)算收入收繳的監(jiān)督；國庫不參加預(yù)算支出計劃的制定和分配，在財政簽發(fā)支付指令后開始實(shí)施對預(yù)算支出執(zhí)行的監(jiān)督。國庫監(jiān)督主要體現(xiàn)在對不合規(guī)業(yè)務(wù)的拒絕辦理權(quán)，如：對于財稅機(jī)關(guān)擅自調(diào)整分成比例、預(yù)算級次、預(yù)算科目、繳款方式、隨意調(diào)整庫款賬戶之間存款余額等情況，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行；對于財稅機(jī)關(guān)不按國家統(tǒng)一規(guī)定的退庫范圍、項目和審批程序辦理退庫的，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行；對于商業(yè)銀行和征收機(jī)關(guān)拖延、違法不繳預(yù)算收入等情況，國庫有權(quán)督促檢查；對于違反財政制度規(guī)定的財政存款開戶和財政庫款的支撥，國庫有權(quán)拒絕執(zhí)行等等。充分發(fā)揮人民銀行經(jīng)理國庫的職責(zé)，不但能夠降低財政監(jiān)督運(yùn)行成本，而且能夠確保人大審批的年度財政預(yù)算計劃順利執(zhí)行。

（二）理清財政管理相關(guān)部門的職責(zé)財政國庫管理制度改革政策性強(qiáng)，涉及面廣，情況復(fù)雜，但在上層制定規(guī)劃時應(yīng)明確財政、人民銀行、審計等相關(guān)部門的職責(zé)。加強(qiáng)人大的事前審查、審批和審計部門的后續(xù)跟蹤問責(zé)，才能確保國庫事中監(jiān)督落到實(shí)處。同時認(rèn)真總結(jié)十多年來財政國庫管理制度改革成功經(jīng)驗(yàn)以及存在的不足，特別是國庫單一賬戶體系這一制度造成的，財政專戶亂象叢生，財政授權(quán)支付避開國庫監(jiān)督，財政直接支付改革進(jìn)展緩慢等問題，因此應(yīng)由財政國庫管理的上一級部門牽頭，理清相關(guān)部門的職責(zé)，才能確保財政國庫管理制度改革的順利實(shí)施。

（三）加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認(rèn)知度由于國庫工作的特殊性以及業(yè)務(wù)種類單一，與外部的聯(lián)系較少，服務(wù)僅限于財政、稅務(wù)、海關(guān)、商業(yè)銀行等相關(guān)機(jī)構(gòu)，自從國庫會計數(shù)據(jù)集中系統(tǒng)上線運(yùn)行以后，與人民銀行內(nèi)部的聯(lián)系性也不強(qiáng)，雖然近年來國庫做了大量的工作，但在社會上的認(rèn)知度依然較低。因此，加大人民銀行國庫的宣傳力度，提高其在社會上的認(rèn)知度，為國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)創(chuàng)造良好的外部環(huán)境。

（四）充實(shí)國庫人員，提高國庫干部隊伍素質(zhì)根據(jù)國庫直接辦理集中支付業(yè)務(wù)的需要，充實(shí)國庫人員，優(yōu)化崗位配置，解決國庫業(yè)務(wù)創(chuàng)新與人員不足的矛盾。同時要加強(qiáng)國庫人員新業(yè)務(wù)、新知識、新技能的學(xué)習(xí)培訓(xùn)。根據(jù)總行領(lǐng)導(dǎo)的要求，使國庫部門成為人民銀行研究財政問題的專門機(jī)構(gòu)，國庫人員成為研究財政問題的專家。

作者：后雨晴單位：河南省洛陽師范學(xué)院商學(xué)院