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摘要：在依法治國(guó)和大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，積極探尋法治視域下的連云港市生態(tài)文明城市創(chuàng)建路徑，用健全的法制規(guī)范人，用良好的政策引導(dǎo)人，使生態(tài)文明城市創(chuàng)建成為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展主干線、大舞臺(tái)、主戰(zhàn)場(chǎng)的有效形式，既是連云港市加速產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的關(guān)鍵時(shí)期的必然選擇，亦是連云港市全面建成小康社會(huì)的決勝階段的根本之道。

關(guān)鍵詞：法治；生態(tài)文明城市；創(chuàng)建路徑；連云港

把生態(tài)文化和法治文化作為國(guó)計(jì)民生的重要支撐，已經(jīng)成為國(guó)之大計(jì)、民之所需。連云港市生態(tài)本底好，海洋、森林、濕地等自然資源豐富。近年來(lái)連云港市努力踐行五大發(fā)展理念，緊緊圍繞“綠色發(fā)展”這一主線，全面把握“改善環(huán)境”這一中心，切實(shí)依托“兩減六治三提升”這一載體，解決了一批環(huán)境問(wèn)題。但隨著產(chǎn)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)的不斷深化，資源環(huán)境問(wèn)題仍是制約連云港市可持續(xù)發(fā)展的瓶頸。目前連云港市大氣污染特征日益凸顯，臭氧污染日趨嚴(yán)重；水環(huán)境形勢(shì)嚴(yán)峻，水體氮磷污染問(wèn)題突出，受陸源污染與海上養(yǎng)殖污染疊加影響，近岸海域水環(huán)境質(zhì)量不容樂(lè)觀；區(qū)域土壤污染凸顯，土壤環(huán)境有待改善；生物多樣性及其保護(hù)生態(tài)環(huán)境仍較脆弱；污染治理不到位，處理設(shè)施仍待完善。在依法治國(guó)和大力推進(jìn)生態(tài)文明建設(shè)的時(shí)代背景下，積極探尋法治視域下的連云港市生態(tài)文明城市創(chuàng)建路徑，以使生態(tài)文明城市創(chuàng)建成為推動(dòng)環(huán)境保護(hù)融入經(jīng)濟(jì)建設(shè)和社會(huì)發(fā)展主干線、大舞臺(tái)、主戰(zhàn)場(chǎng)的有效形式。

一、積極教育引導(dǎo)公民以社會(huì)主義生態(tài)價(jià)值觀作為道德理性的總方向

創(chuàng)建生態(tài)文明，必須理性認(rèn)識(shí)并調(diào)整人與自然、人與社會(huì)以及人與人的關(guān)系，將生態(tài)文明的理念植入社會(huì)生活和思想價(jià)值觀中，這樣才能不斷影響、熏染社會(huì)個(gè)體，使社會(huì)成員形成一種價(jià)值自覺(jué)，不斷提升和超越自身的境界。新時(shí)代以來(lái)，黨中央不斷深化對(duì)經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護(hù)之間關(guān)系的認(rèn)識(shí)，形成了以人民為中心的生態(tài)文明思想。社會(huì)主義生態(tài)文明思想堅(jiān)持以馬克思主義哲學(xué)世界觀和方法論為指導(dǎo)，著眼破解發(fā)展中的生態(tài)難題，主張把人民的利益與發(fā)展視為生態(tài)實(shí)踐活動(dòng)的出發(fā)點(diǎn)和落腳點(diǎn)，以實(shí)事求是的態(tài)度去認(rèn)識(shí)和改造世界，最終實(shí)現(xiàn)“美麗中國(guó)”與“富強(qiáng)中國(guó)”的辯證統(tǒng)一。社會(huì)主義生態(tài)文明思想的核心要義體現(xiàn)在“八個(gè)觀”，即生態(tài)興則文明興、生態(tài)衰則文明衰的深邃歷史觀；人與自然和諧共生的科學(xué)自然觀；綠水青山就是金山銀山的綠色發(fā)展觀；良好生態(tài)環(huán)境是最普惠的民生福祉的基本民生觀；山水林田湖草是生命共同體的整體系統(tǒng)觀；用最嚴(yán)格制度保護(hù)生態(tài)環(huán)境的嚴(yán)密法治觀；全社會(huì)共同建設(shè)美麗中國(guó)的全民行動(dòng)觀；共謀全球生態(tài)文明建設(shè)之路的共贏全球觀。社會(huì)主義生態(tài)文明思想的重要理論基石是環(huán)境生產(chǎn)力論。順應(yīng)生態(tài)文明時(shí)代生產(chǎn)力的發(fā)展大趨勢(shì)指出：“保護(hù)環(huán)境就是保護(hù)生產(chǎn)力，改善環(huán)境就是發(fā)展生產(chǎn)力?！币?yàn)椤啊煊镉袝r(shí)，地生財(cái)有限?！鷳B(tài)環(huán)境沒(méi)有替代品，用之不覺(jué)，失之難存?！彼匀藗円Ｗo(hù)環(huán)境。人民更要充分發(fā)揮環(huán)境生產(chǎn)力的作用，“推動(dòng)自然資本大量增值，讓良好生態(tài)環(huán)境成為人民生活的增長(zhǎng)點(diǎn)?！鄙鷳B(tài)文明思想既是一種環(huán)境倫理觀念，也是經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展和環(huán)境保護(hù)的實(shí)踐指南。只有深入學(xué)習(xí)貫徹社會(huì)主義生態(tài)觀，才能為社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)奠定堅(jiān)實(shí)的價(jià)值準(zhǔn)則和道義基礎(chǔ)。積極用社會(huì)主義生態(tài)文明思想，對(duì)人民群眾內(nèi)心體悟、個(gè)體接受和自覺(jué)踐行進(jìn)行科學(xué)引導(dǎo)，使其真正產(chǎn)生“內(nèi)化“效應(yīng)，去指導(dǎo)自己的行為。

二、著力提升地方環(huán)保監(jiān)管能力現(xiàn)代化建設(shè)

（一）強(qiáng)化環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督能力建設(shè)環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督是經(jīng)濟(jì)利益與社會(huì)利益、短期利益與長(zhǎng)遠(yuǎn)利益博弈的過(guò)程中重要的制衡因素，它是履行環(huán)境管理職責(zé)最基礎(chǔ)、最基本的支撐力量，是全面提升環(huán)境管理水平的重要途徑和有效手段。環(huán)保部門(mén)履行宏觀決策職責(zé)的依據(jù)來(lái)自環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督，調(diào)控經(jīng)濟(jì)社會(huì)關(guān)系的環(huán)保政策，制定經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的環(huán)境準(zhǔn)入條件，都需要依靠強(qiáng)有力的環(huán)境執(zhí)法給予信息反饋。環(huán)境法律、政策和標(biāo)準(zhǔn)的制定，依賴(lài)于通過(guò)環(huán)境執(zhí)法的實(shí)踐為其提供依據(jù)。環(huán)境規(guī)劃目標(biāo)，各種環(huán)境整治方案、各種環(huán)境法規(guī)和要求都要依靠監(jiān)督去推動(dòng)實(shí)現(xiàn)。因此，生態(tài)文明城市創(chuàng)建過(guò)程中要加大環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督力度，強(qiáng)化環(huán)境保護(hù)行政執(zhí)法與刑事司法有序銜接，嚴(yán)厲打擊各種違法行為。新形勢(shì)、新任務(wù)迫切要求環(huán)境執(zhí)法監(jiān)督更加高效，不斷增強(qiáng)問(wèn)題發(fā)現(xiàn)能力、案件查辦能力、綜合治理能力和應(yīng)急處置能力，不斷提高環(huán)境執(zhí)法的信息化和智能化水平，提升環(huán)境執(zhí)法的精度。環(huán)境執(zhí)法行為具有廣泛性、主動(dòng)性、適應(yīng)性和程序性的特點(diǎn)，政府要進(jìn)一步完善環(huán)保執(zhí)法體制，嚴(yán)格實(shí)行環(huán)境監(jiān)管執(zhí)法人員持證執(zhí)法制度，加大環(huán)保業(yè)務(wù)知識(shí)技能培訓(xùn)和演練力度，制定執(zhí)法人才培養(yǎng)計(jì)劃，分行業(yè)學(xué)習(xí)行業(yè)技術(shù)工藝知識(shí)，更好地使環(huán)境行政執(zhí)法人員嚴(yán)格依照法定的權(quán)限、程序和方式作出行政行為。嚴(yán)把人員入口關(guān)，引進(jìn)環(huán)保專(zhuān)業(yè)人才，逐步優(yōu)化環(huán)保隊(duì)伍結(jié)構(gòu)。

（二）強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)控預(yù)警能力現(xiàn)代化建設(shè)創(chuàng)建生態(tài)文明城市必須加快建立完善生態(tài)環(huán)境的監(jiān)測(cè)體系與預(yù)警系統(tǒng)，對(duì)資源消耗、環(huán)境污染進(jìn)行全面跟蹤監(jiān)測(cè)，整合優(yōu)化環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善環(huán)境大數(shù)據(jù)綜合系統(tǒng)和信息平臺(tái)，建設(shè)覆蓋大氣、水、土壤、生態(tài)、噪聲、輻射等要素和覆蓋重點(diǎn)流域、水體的環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)網(wǎng)絡(luò)，完善水環(huán)境質(zhì)量監(jiān)測(cè)評(píng)估體系，形成環(huán)境監(jiān)測(cè)能力，強(qiáng)化環(huán)境質(zhì)量預(yù)報(bào)預(yù)警。連云港市地處淮河流域下游，既面臨區(qū)域污染物排放總量超過(guò)環(huán)境容量的現(xiàn)狀，又面臨社會(huì)經(jīng)濟(jì)快速崛起給近岸海域生態(tài)環(huán)境帶來(lái)的挑戰(zhàn)，近岸海域環(huán)境安全形勢(shì)嚴(yán)峻，必須著力提升海洋監(jiān)測(cè)及管控能力建設(shè)，逐步在重要入海河流布設(shè)自動(dòng)監(jiān)測(cè)設(shè)備，實(shí)現(xiàn)主要入海河流水質(zhì)自動(dòng)監(jiān)測(cè)監(jiān)控。推進(jìn)沿?；@區(qū)預(yù)警監(jiān)控系統(tǒng)建設(shè)，逐步形成典型特征污染物監(jiān)測(cè)預(yù)警能力。強(qiáng)化環(huán)境監(jiān)控預(yù)警能力建設(shè)能全面客觀反映全市環(huán)境質(zhì)量狀況和變化趨勢(shì)，為環(huán)境管理和執(zhí)法提供及時(shí)、準(zhǔn)確、可靠的監(jiān)測(cè)信息資料，實(shí)現(xiàn)生態(tài)環(huán)境治理體系和能力的現(xiàn)代化。

三、創(chuàng)新地方環(huán)境法律政策，引導(dǎo)社會(huì)環(huán)境行為

法律制度是文明的產(chǎn)物，它代表文明進(jìn)步的程度，法律是以國(guó)家的強(qiáng)制力保證執(zhí)行的，調(diào)整人們社會(huì)關(guān)系的行為規(guī)。它是政策的具體化、條文化和定型化，是實(shí)現(xiàn)政策的重要工具。環(huán)境法制建設(shè)是社會(huì)主義法治建設(shè)的重要組成部分。加強(qiáng)環(huán)境法制建設(shè)既是解決環(huán)境問(wèn)題的有力武器，又是妥善處理環(huán)境糾紛、促進(jìn)社會(huì)和諧的重要保障。因此必須以環(huán)境政策為先導(dǎo)、以環(huán)境法治為保障，充分利用法律手段和經(jīng)濟(jì)手段，提高污染預(yù)防、風(fēng)險(xiǎn)防范能力。進(jìn)入新時(shí)代，我國(guó)制定和修改環(huán)境保護(hù)法、環(huán)境保護(hù)稅法以及大氣、水、土壤污染防治法和核安全法等法律，初步建立了符合我國(guó)國(guó)情的環(huán)境保護(hù)法律體系。環(huán)境資源具有自然屬性和商品屬性的雙重屬性，自然屬性要求按照自然規(guī)律辦事，商品屬性要求按照市場(chǎng)規(guī)律辦事。因此，地方政府要積極以環(huán)境政策為先導(dǎo)，以環(huán)境法治為保障，根據(jù)國(guó)家環(huán)保法律的制定、修訂進(jìn)展情況，適時(shí)提出地方性法規(guī)、規(guī)章，加快完善地方環(huán)保法規(guī)體系，積極落實(shí)環(huán)保優(yōu)先的指導(dǎo)方針，制定有利于環(huán)境資源優(yōu)化配置的政策制度。充分發(fā)揮經(jīng)濟(jì)杠桿作用，運(yùn)用環(huán)保機(jī)制和市場(chǎng)機(jī)制倒逼企業(yè)轉(zhuǎn)型，重點(diǎn)完善與環(huán)境行為掛鉤的信用評(píng)價(jià)制度、與排污總量掛鉤的財(cái)政收費(fèi)制度、與保護(hù)績(jī)效掛鉤的生態(tài)補(bǔ)償制度、與損害責(zé)任掛鉤的生態(tài)賠償制度等制度改革。在立法中要找準(zhǔn)定位，突出重點(diǎn)，明確立法目的和法律適用范圍，增強(qiáng)法律的針對(duì)性、科學(xué)性、有效性。系統(tǒng)設(shè)計(jì)和安排各項(xiàng)制度，把最基本最重要的制度用法律形式規(guī)范和確定下來(lái)，規(guī)定更嚴(yán)格更嚴(yán)厲的法律責(zé)任，依法嚴(yán)懲違反法律規(guī)定、破壞生態(tài)環(huán)境的行為。加強(qiáng)地方環(huán)境法制建設(shè)，能夠促進(jìn)經(jīng)濟(jì)結(jié)構(gòu)優(yōu)化升級(jí)，推進(jìn)產(chǎn)業(yè)布局合理有序，推動(dòng)科學(xué)技術(shù)不斷創(chuàng)新，真正從不同方面體現(xiàn)國(guó)家治理現(xiàn)代化中公平、責(zé)任、回應(yīng)、參與等治理理念和民主性、法治性、協(xié)調(diào)性、制度性相統(tǒng)一的治理原則。

四、突破制度約束，構(gòu)建生態(tài)型政府

政府是環(huán)境保護(hù)和生態(tài)建設(shè)的主要責(zé)任主體。政府履責(zé)的好壞，直接關(guān)系到當(dāng)?shù)丨h(huán)境質(zhì)量的優(yōu)劣。生態(tài)文明城市創(chuàng)建必然要求生態(tài)型政府，即遵循生態(tài)規(guī)律與經(jīng)濟(jì)社會(huì)發(fā)展規(guī)律，依法行使對(duì)生態(tài)環(huán)境的管理權(quán)力，全面行使加強(qiáng)生態(tài)建設(shè)、維持生態(tài)平衡和保護(hù)生態(tài)安全的職能，并實(shí)施綜合管理的行政行為的政府?，F(xiàn)行環(huán)保法律對(duì)于與環(huán)境保護(hù)相關(guān)的政府行為決策和行政執(zhí)行行為的法律監(jiān)督和制約制度還不夠完善。構(gòu)建生態(tài)型政府將面臨的制度約束包括經(jīng)濟(jì)體制、政治體制以及其他各個(gè)方面的體制。

（1）市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)體制是生態(tài)型政府構(gòu)建的主要和根本的制度約束。市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)制度崇尚和鼓舞經(jīng)濟(jì)主體的獨(dú)立性，生態(tài)型政府要求生態(tài)優(yōu)先，與經(jīng)濟(jì)主體獨(dú)立性產(chǎn)生沖突。良好生態(tài)本身蘊(yùn)涵著無(wú)窮的經(jīng)濟(jì)價(jià)值，人類(lèi)社會(huì)物質(zhì)資料的生產(chǎn)和再生產(chǎn)是由自然價(jià)值的支撐才得以進(jìn)行和發(fā)展的，自然價(jià)值對(duì)人類(lèi)的經(jīng)濟(jì)價(jià)值具有命脈意義。地方政府在創(chuàng)建生態(tài)文明城市過(guò)程中，必須超越人類(lèi)中心主義文化理念，以人類(lèi)與生物圈的共存為價(jià)值取向發(fā)展生產(chǎn)力，以人類(lèi)社會(huì)與自然界共生共榮為目標(biāo)建立生態(tài)化的生產(chǎn)關(guān)系和經(jīng)濟(jì)體制。地方政府要遵循生態(tài)規(guī)律和經(jīng)濟(jì)社會(huì)規(guī)律，建立以生態(tài)資本保值增值為基礎(chǔ)的綠色經(jīng)濟(jì)，追求包括生態(tài)、經(jīng)濟(jì)、社會(huì)三大效益在內(nèi)的綠色效益最大化，努力實(shí)現(xiàn)生態(tài)經(jīng)濟(jì)、生態(tài)環(huán)境的協(xié)調(diào)發(fā)展。

（2）中國(guó)特色的行政體制是影響構(gòu)建生態(tài)型政府的直接因素。國(guó)家行政以效率為首要目標(biāo)，因而在體制上強(qiáng)調(diào)以集權(quán)為主，這種行政體制的中央集權(quán)造成地方政府在全局性問(wèn)題上缺乏治理的主動(dòng)性和積極性，不能有效地行使權(quán)力，也使其他社會(huì)組織缺乏生機(jī)和活力。

（3）生態(tài)型政府建設(shè)，必然要求深化政府管理體制改革和政府職能的創(chuàng)新，直接面對(duì)政府與市場(chǎng)這一中國(guó)政治發(fā)展的核心問(wèn)題，將政府的宏觀調(diào)控能力與市場(chǎng)主體的微觀創(chuàng)新能力充分結(jié)合起來(lái)，實(shí)現(xiàn)優(yōu)勢(shì)互補(bǔ)。在生態(tài)文明城市創(chuàng)建過(guò)程中，政府必須處于主導(dǎo)地位，政府要明確綠色管理權(quán)限與生態(tài)責(zé)任，不斷創(chuàng)新政府職能，完善法律機(jī)制和監(jiān)督機(jī)制，建立健全依法行使權(quán)力的制約機(jī)制，用制度來(lái)保證權(quán)利的行使界限、運(yùn)行程序和運(yùn)行結(jié)果。建立獨(dú)立的民間綠色團(tuán)體等社會(huì)制衡力量來(lái)約束政府的行為，鼓勵(lì)市場(chǎng)主體和社會(huì)公眾參與綠色政策的制定與監(jiān)督，從而影響政府建立起科學(xué)化和民主化等綜合決策機(jī)制，在決策中聽(tīng)取匯總各方面的意見(jiàn)，形成綠色的綜合決策能力，從而培育民主行政。生態(tài)文明城市的創(chuàng)建需要我們以法治價(jià)值和法治精神為導(dǎo)向，樹(shù)立融法律價(jià)值屬性和工具理性于一體的法律意識(shí)，不斷進(jìn)行理念提升和體制機(jī)制創(chuàng)新，自覺(jué)利用生態(tài)系統(tǒng)運(yùn)行的規(guī)律開(kāi)展為滿(mǎn)足人類(lèi)自身需要的生產(chǎn)活動(dòng)，自覺(jué)保持生態(tài)系統(tǒng)內(nèi)部的協(xié)調(diào)運(yùn)動(dòng)狀態(tài)及生態(tài)系統(tǒng)與社會(huì)系統(tǒng)的動(dòng)態(tài)平衡，協(xié)同推進(jìn)經(jīng)濟(jì)高質(zhì)量發(fā)展和生態(tài)環(huán)境高水平保護(hù)，才能有效推進(jìn)連云港市生態(tài)文明城市建設(shè)高質(zhì)量發(fā)展。

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［4］中央文獻(xiàn)研究室．關(guān)于社會(huì)主義生態(tài)文明建設(shè)論述摘編［M］．北京：中央文獻(xiàn)出版社，2017．

作者：潘晶芳 王普力 單位：江蘇海洋大學(xué)