國際行政法內(nèi)涵之重構(gòu)范文
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歷史上行政法起源于國家,公共行政隸屬于國家機(jī)關(guān),基本上依賴于一國政府,以法律原則為基礎(chǔ),它們來自于法律并受法律制約。因此,在基礎(chǔ)層面上,行政法即為國家法。這似乎暗示了國際行政法的不可能性,同時(shí),也暗示了國際行政法全球統(tǒng)治的不可能性,因?yàn)楣残姓聞?wù)是專屬于一國的。根據(jù)這一傳統(tǒng)觀點(diǎn),只有在同一國范圍內(nèi)才能存在擁有壟斷性行政權(quán)力的政府,目前并不存在一個(gè)超國家的“世界政府”,所以國際行政法全球體系不可能存在,因?yàn)樾姓y(tǒng)治只能在國內(nèi)法中才能找到依據(jù)。
就像德國行政法立法者之一的奧托·邁耶就認(rèn)為:“國內(nèi)公權(quán)力在自己的統(tǒng)治范圍內(nèi)是國王,可以排除其他一切權(quán)利;外國權(quán)力在另一國范圍內(nèi)只能在極特別情況下適用;如果國際義務(wù)存在的話,也必須通過國內(nèi)法的過濾,將其轉(zhuǎn)化成國內(nèi)法?！蔽覈鴩鴥?nèi)學(xué)者中,也有明確地對(duì)國際行政法的提法抱有質(zhì)疑的態(tài)度的,例如我國臺(tái)灣學(xué)者陳新民,他認(rèn)為“行政法是基于國家主權(quán)而制定的,主要是為規(guī)范國家行政機(jī)關(guān)有效行使行政權(quán)力的法。即使存在某些涉外因素,效力也只及于本國領(lǐng)域,其在性質(zhì)上仍屬于國內(nèi)法的范疇。
國際行政法之成立及承認(rèn),除非憲法規(guī)定國家主權(quán)可讓渡到一個(gè)國際組織之上,否則,所謂國際行政法的概念,仍是不實(shí)際及未成熟的”。這基本可以被視為最傳統(tǒng)的行政法學(xué)者的觀點(diǎn),與傳統(tǒng)的國家主權(quán)觀相連結(jié),認(rèn)為有國家與政府才有所謂公共行政,嚴(yán)格意義上的行政法只能存在一個(gè)主權(quán)國家的內(nèi)部,所以對(duì)于“國際行政法”的提法是不切實(shí)際的。全球化的發(fā)展給這一傳統(tǒng)觀點(diǎn)帶來了挑戰(zhàn)。自20世紀(jì)80年代末以來,“全球化”這一概念在學(xué)術(shù)研究領(lǐng)域被普遍使用,“全球化是以經(jīng)濟(jì)全球化為先導(dǎo)的經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化的全球性整合運(yùn)動(dòng),是人類向馬克思筆下的''''世界歷史''''時(shí)代的邁進(jìn)。”
“全球化涉及到人類生活的各個(gè)方面,它不可避免地帶來法律的全球化。事實(shí)上,法律全球化不但是經(jīng)濟(jì)、生態(tài)、政治、文化全球化的產(chǎn)物,也是全球化的重要組成部分,它本身又推進(jìn)全球化向深度和廣度發(fā)展?！苯?jīng)濟(jì)全球化必然帶來的是作為上層建筑的法律制度的一場深刻革命,行政法學(xué)亦不例外,在過去的20來年時(shí)間里,國際經(jīng)濟(jì)迅猛發(fā)展,一體化進(jìn)程加快,隨著而來的是國際經(jīng)濟(jì)與社會(huì)管理制度呈現(xiàn)了爆發(fā)式發(fā)展,可以說這些制度基本都是全球市場經(jīng)濟(jì)發(fā)展的結(jié)果,也是經(jīng)濟(jì)、社會(huì)、環(huán)境、信息和其他相互依存的形式發(fā)展的結(jié)果,更是對(duì)純粹通過單個(gè)國家或是單純的國家間機(jī)制來解決人類公共問題存在的不足的回應(yīng)。
這些管理制度包含了各種各樣的領(lǐng)域,如貿(mào)易、銀行業(yè)和金融規(guī)制;環(huán)境、健康和安全;交通和通信等。分散的國家管理體制的失敗也都導(dǎo)致了這些制度的產(chǎn)生,包括那些國內(nèi)實(shí)施的具有行政管理特征、作出行政監(jiān)管決定和創(chuàng)制行政監(jiān)管法律的領(lǐng)域。另外一個(gè)值得引起注意的問題是,一方面,全球化規(guī)則的大量出現(xiàn),這些規(guī)則出現(xiàn)在國際條約和國際組織中,但卻應(yīng)用于國家(也應(yīng)用于私人活動(dòng)),這些國際規(guī)則滲透進(jìn)入了國內(nèi)法律體系,因此對(duì)國內(nèi)行政法體系產(chǎn)生了影響;另一方面,很多承擔(dān)國際組織或機(jī)構(gòu)開始直接面對(duì)私人主體行使權(quán)力,一個(gè)主要的例子就是聯(lián)合國安理會(huì)及其委員會(huì),“它們通過次級(jí)立法,針對(duì)特定國家作出有拘束力的決定(主要是以制裁的形式),甚至通過定向制裁和列出被認(rèn)為對(duì)威脅國際和平的行為負(fù)有責(zé)任的人員名單而直接對(duì)個(gè)人采取行動(dòng)”。與之類似,聯(lián)合國難民高專已經(jīng)擔(dān)負(fù)大量規(guī)制和其他行政職能,如在許多國家確定難民地位和管理難民營。在一國的國內(nèi)法中,公權(quán)力機(jī)關(guān)面對(duì)私人主體我們一般可以理解為行政法律關(guān)系,而對(duì)公權(quán)力機(jī)關(guān)的問責(zé)和監(jiān)督一般都有比較完善的行政救濟(jì)法予以明確,比如我國的《行政復(fù)議法》和《行政訴訟法》,尤其是行政訴訟(或者稱為司法審查),是由法院作為獨(dú)立的第三方來終局裁決行政行為的效力及合法性,這樣,主要是私人主體的行政相對(duì)人在面對(duì)異常強(qiáng)大的公權(quán)力機(jī)關(guān)的時(shí)候,也能借助司法來維護(hù)自己的人權(quán)和其他合法權(quán)益。
但是到國際層面上,如何對(duì)權(quán)力行使者進(jìn)行問責(zé)保障私人權(quán)益成為一個(gè)制度層面的難題,國際機(jī)構(gòu)的權(quán)力行使沒辦法沿著國內(nèi)行政法的進(jìn)路得到有效的監(jiān)督,這從一個(gè)側(cè)面充分說明了作為國際法意義上的行政法出現(xiàn)的必要性?？傊?隨著國際關(guān)系日益密切,各國政府及其部門在行政領(lǐng)域內(nèi)的合作日益廣泛和頻繁,全球治理、公共管理的跨國化、行政法治的國際化已經(jīng)催生了作為一個(gè)獨(dú)立法律領(lǐng)域的國際行政法的產(chǎn)生,聯(lián)合國、WTO以及其他各種類型、性質(zhì)的國際組織或機(jī)構(gòu)的管理活動(dòng),私人主體開始作為法律關(guān)系的一方參與國際行政管理活動(dòng)等已經(jīng)為國際行政法提供了制度基礎(chǔ)和實(shí)踐基礎(chǔ),國際行政法已成為國際社會(huì)所不容忽視的一項(xiàng)法律制度。國際行政法的出現(xiàn)表明在國內(nèi)法層次的行政法已經(jīng)不能完整地闡明這些創(chuàng)造出各類國際行政和行政法的新的全球或國際監(jiān)管制度。
二、關(guān)于國際行政法的概念紛爭
在國外,國際行政法概念并非近期才提出,而是已經(jīng)有150多年的時(shí)間。關(guān)于國際行政法這一概念,最早可見于19世紀(jì)五六十年代的國際法學(xué)說中。19世紀(jì)下半葉歐洲開始了統(tǒng)一國際行政運(yùn)動(dòng),通過訂立有關(guān)國際行政事項(xiàng)的協(xié)定,締造了許多國際行政聯(lián)盟(internationalunions),例如1875年的國際電信聯(lián)盟,1874年的郵政總聯(lián)盟等,這類國際行政聯(lián)盟的組織規(guī)章,形成了新的對(duì)國際行政概念及“國際行政法”的界定。不僅如此,它們對(duì)20世紀(jì)國際組織的大規(guī)模建立及其法律制度的完善,提供了寶貴的經(jīng)驗(yàn),并且其所帶來的許多法律問題,極大地豐富了國際法。晚近尤其是中國加入WTO之后,“國際行政法”名稱也開始出現(xiàn)在國內(nèi)有關(guān)行政法、國際法、WTO的著述之中。國際行政法的名稱雖然得到一定程度的認(rèn)可,但畢竟發(fā)展時(shí)日相比較其他法律領(lǐng)域而言尚短,涉及雖廣但內(nèi)容缺乏系統(tǒng)性,還未形成一個(gè)科學(xué)的法律體系,大多學(xué)者對(duì)于何謂“國際行政法”語焉不詳,有過比較系統(tǒng)闡述的對(duì)“國際行政法”的概念和屬對(duì)該問題也是存在頗多爭議,大體有以下的意見:
(一)國際組織在處理勞動(dòng)爭議和其他內(nèi)部事項(xiàng)中形成的規(guī)則、程序和機(jī)制在最初的定義中,國際行政法概念主要指國際組織在處理勞動(dòng)爭議和其他內(nèi)部事項(xiàng)中形成的規(guī)則、程序和機(jī)構(gòu)。20世紀(jì)60年代時(shí),弗萊德曼(Friedman)也認(rèn)為國際行政法是“國際組織內(nèi)部涉及人事方面的法律規(guī)范”。持這種觀點(diǎn)的還有斯蒂夫·查諾維茲,他認(rèn)為“國際行政法”一詞傳統(tǒng)上指“調(diào)整政府間組織與其雇員之間的關(guān)系的法律”。國內(nèi)持該觀點(diǎn)的學(xué)者有余敏友教授。曾令良教授也認(rèn)為“國際組織的內(nèi)部規(guī)則構(gòu)成國際行政法的核心”。這可以看做是對(duì)國際行政法的最為狹義的理解。
(二)國際行政法是國際組織法的一部分持該觀點(diǎn)的如英國學(xué)者J·G·斯塔克,在他所著的《國際法導(dǎo)論》一書中,就將國際行政法放在國際組織一章中作為一節(jié)。我國學(xué)者何順善先生認(rèn)為“國際組織法分為國際行政法、國際經(jīng)濟(jì)組織法、國際司法組織法、國際會(huì)議法、區(qū)域組織法等”。一些研究國際公法(尤其是研究國際組織法)的學(xué)者也持此觀點(diǎn),如饒戈平教授,他認(rèn)為“國際組織法因其規(guī)范對(duì)象的差異或各組織性質(zhì)職能的不同,習(xí)慣上還可進(jìn)一步具體地劃分。有專門規(guī)范國際組織的機(jī)構(gòu)、職能與程序等基本問題的國際機(jī)構(gòu)法有專門涉及某一類或某一個(gè)組織的區(qū)域組織法和經(jīng)濟(jì)組織法,如歐洲聯(lián)盟法和世界貿(mào)易組織法有專門關(guān)于聯(lián)合國系統(tǒng)的聯(lián)合國法及聯(lián)合國專門機(jī)構(gòu)法也有專門關(guān)于國際組織職員的國際公務(wù)員法,關(guān)于程序規(guī)則的國際行政法。”
(三)國際組織法是國際行政法的一部分梁西教授的《國際組織法》一書是目前比較早的正式提出了“國際行政法”這一重要的概念的著作,在論及國際組織的基本文件與現(xiàn)代國際法的關(guān)系時(shí),他著重指出“各類國際組織章程,尤其是行政性國際組織的章程,有關(guān)行政事務(wù)的各種規(guī)定及實(shí)踐,促進(jìn)了國際行政法的形成與發(fā)展”[12]。梁西教授的論述基本是結(jié)論性的,他認(rèn)為國際組織法是國際行政法的一部分,但并沒有給國際行政法的定義和范圍進(jìn)行明確的界定。
