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一、我國建立行政訴訟調(diào)解制度勢在必行

（一）建立行政訴訟調(diào)解制度是提高司法效率的重要途徑“人是一個理性最大化者，也就是在給定的約束條件下追求效用最大化?！币虼耍磺蟹苫顒佣家硇缘乜紤]成本和效益問題。在行政訴訟審判中，無論是被告行政機關(guān)還是原告行政相對人，通過司法審判解決行政糾紛的成本要遠遠高于通過調(diào)解方式所花費的成本，無論是當事人哪一方，如果到頭來是“贏了官司輸了錢”，這顯然不符合經(jīng)濟效益原則。對于處于被告方的行政機關(guān)來說，本來就不希望通過審判來解決紛爭，因為“打官司”一方面有損機關(guān)形象，還要付出更多的人力、物力和財力。而對原告方來說，如果能夠通過調(diào)解達到自己心理上的愿景，不需要更多的精神和物質(zhì)付出，自然會“見好就收”。而作為受理案件的法院來說，也希望雙方通過調(diào)解解決矛盾，只要是在當事人自愿的基礎(chǔ)上，法院可以簡化環(huán)節(jié)，提高案件審結(jié)效率。因此，行政訴訟調(diào)解制度的建立既解決了行政糾紛，又降低了訴訟成本，節(jié)省了司法資源，還起到了宣傳和普及法律知識的作用，可謂一舉多得。

（二）建立行政訴訟調(diào)解制度是通過多元糾紛解決方式實現(xiàn)公正的有利途徑公平正義是法律的核心追求，但法律條文是嚴密、刻板的，甚至是缺少人情味的，而調(diào)解這種靈活處理行政糾紛的方式賦予了生硬的法律條文更多人性化的因素，這樣更有利于公平正義的實現(xiàn)。博登海墨認為，“（法官）可以擴大或縮小現(xiàn)行的補救辦法，偶爾還可以創(chuàng)設(shè)一種新的補救方法或辯護，如果正義要求使這種措施成為必要”。當前，由于法院管理工作上的不足，或是法官自身素質(zhì)的原因，有些法院的審判工作越來越程式化、機械化，甚至僵化保守，缺少人情味，這樣的工作方式極大地影響了公平正義在司法審判中的實現(xiàn)?；谡{(diào)解的靈活性相對更強，特別是主持調(diào)解的第三方既能夠把握方向，亦能針對案件的具體情況適時采取適當?shù)难a救辦法，因此調(diào)解能充分考慮到行政相對方的需求，確保糾紛得到公平正義和合理合法的解決。

二、我國行政訴訟調(diào)解制度的具體構(gòu)建

（一）行政訴訟調(diào)解的具體案件適用范圍行政訴訟調(diào)解案件適用的范圍包括行政合同案件、行政裁決案件、涉及行政自由裁量權(quán)案件、不履行法定職責(zé)案件和行政征收案件等。1．行政合同案件的調(diào)解行政合同是指行政機關(guān)為行使行政能，實現(xiàn)行政管理目標而與相對人通過協(xié)商一致而達成的協(xié)議。行政合同中的相對人可以是公民、法人或其他組織。行政合同具有行政性、合意性和法定性特征。行政合同首先是合同，雙方當事人意思表示必須一致。在很大程度上，行政合同具有民事合同的特征，所以一旦發(fā)生行政合同糾紛，也可以像民事合同糾紛一樣以調(diào)解的方式解決。2.行政裁決案件的調(diào)解行政裁決的對象是與行政行為有關(guān)的民事糾紛，其法律關(guān)系包括兩種，一種是民事糾紛的雙方當事人之間的關(guān)系，另一種是民事糾紛當事人與行政機關(guān)之間的關(guān)系。其中，行政機關(guān)裁決是否公平合法、民事權(quán)利的有無或多少是民事糾紛雙方當事人主張的重要內(nèi)容。這類案件，法院可以召集對行政裁決機關(guān)、民事行為雙方當事人進行三方調(diào)解，動員行政機關(guān)糾正不公正裁決，讓原告主動撤訴。3．涉及行政自由裁量權(quán)案件的調(diào)解行政自由裁量權(quán)是指在法律、法規(guī)規(guī)定的原則和范圍內(nèi)，國家行政機關(guān)有選擇余地的處置權(quán)力，它賦予了行政機關(guān)在法律限定的范圍內(nèi)行使行政權(quán)力更多的自由，使行政機關(guān)在追求合法性的同時可以最大限度地追求合理性。我國現(xiàn)行行政訴訟法規(guī)定人民法院審理行政案件，只對行政爭議進行合法性審查，原則上不涉及其合理性，因此通常對合法但不合理的行政行為只能判決維持，而司法判決一經(jīng)作出，行政機關(guān)必須不折不扣地執(zhí)行，這樣必然會導(dǎo)致社會效果不好。因此行政調(diào)解就成了避免這種情形的發(fā)生的有效手段。4．不履行法定職責(zé)案件的調(diào)解司法審判實踐中，經(jīng)常有行政機關(guān)因不履行法定職責(zé)而引發(fā)行政相對人起訴的案件。行政相對人起訴的目的在于迫切需要從行政機關(guān)履行法定職責(zé)中獲益。對于這類案件，如果一定按照人民法院通過審查判決來促使行政機關(guān)履行法定職責(zé)，顯得過于耗時。如果在行政訴訟中設(shè)立調(diào)解制度，運用調(diào)解程度，行政機關(guān)積極主動履行其法定職責(zé)，這樣既能實現(xiàn)行政管理的目的，對相對人來說也是求之不得。5．行政征收案件的調(diào)解行政征收是指國家行政主體憑借國家政權(quán)，依法向行政相對人強制地?zé)o償?shù)卣骷欢〝?shù)額的金錢或?qū)嵨锏男姓袨?。我國現(xiàn)有法律法規(guī)一般只是設(shè)定了行政的一定范圍和幅度，較少明確規(guī)定行政征收的程序和具體行為方式，這在很大程度上是賦予了行政主體的自由選擇和裁量權(quán)。因此，此類案件一旦涉訴，通過在訴訟中進行調(diào)解，不僅能夠促進行政征收的順利進行，還能夠?qū)崿F(xiàn)對國家利益和行政相對人合法權(quán)益的維護，從而最終實現(xiàn)社會全面發(fā)展的目的。

（二）行政訴訟調(diào)解的基本原則1．當事人申請原則行政訴訟調(diào)解首先必須充分尊重當事人的意愿，因此當事人申請原則是行政訴訟調(diào)解的基本原則之一，法官無權(quán)自行啟動行政訴訟調(diào)解程序。2．自愿原則行政訴訟調(diào)解應(yīng)充分體現(xiàn)當事人雙方的共同意愿，其內(nèi)容包括：一是當事人申請調(diào)解自愿。調(diào)解建議可以由人民法院提出，但調(diào)解過程中應(yīng)該充分尊重行政機關(guān)和行政相對人（包括第三人）雙方或多方的意愿，在此過程中，人民法院不得強迫任何一方當事人違背其意愿接受調(diào)解；二是當事人是否達成協(xié)議以及達成何種協(xié)議自愿；三是在整個調(diào)解過程中，法院不能涉及任何權(quán)力因素，法院必須完全尊重當事人的真實意愿，為爭議各方自愿達成調(diào)解提供最大方便。3．有限原則行政權(quán)的不可隨意處分性要求并不是任何行政訴訟都適用調(diào)解。這就要求在構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度時，要充分考慮行政調(diào)解適用的范圍，法律規(guī)定行政機關(guān)擁有自有裁量權(quán)的才可以適用調(diào)解。

（三）行政訴訟調(diào)解的具體程序建構(gòu)結(jié)合我國調(diào)解實踐和經(jīng)驗，并且參照國外的一些行之有效的做法，我國構(gòu)建行政訴訟調(diào)解制度一般有以下程序。1．調(diào)解程序的啟動在行政訴訟中一方當事人請求調(diào)解，征得對方當事人同意后，經(jīng)過法院審查同意，就可以開啟調(diào)解程序。如果有牽涉到第三方法律關(guān)系的情況，盡管第三方?jīng)]有申請?zhí)嶙h權(quán)，但在調(diào)解過程中，法院必須通知他們參與在調(diào)解過程中。2．調(diào)解程序的進行行政調(diào)解程序的進行首先要確定調(diào)解員，各級人民法院應(yīng)當預(yù)先選調(diào)確定一批專門調(diào)解員，原告起訴后，法院應(yīng)當準備一份調(diào)解員名單，訴訟當事人在法官指定的期間內(nèi)在調(diào)解員名單內(nèi)合意選擇一名調(diào)解員和兩名候選調(diào)解員。如果各方當事人之間就調(diào)解員選任事項無法達成合意時，法官應(yīng)當在調(diào)解員名單內(nèi)指定一名調(diào)解員和兩名候選調(diào)解員。如果對法官根據(jù)規(guī)定指定的調(diào)解員訴訟當事人拒絕接受，則視為訴訟當事人拒絕調(diào)解。在調(diào)解員名單確定之后開始進行調(diào)解，首先雙方當事人分別就糾紛的緣由進行說明，并且需要提供各自的證據(jù)，調(diào)解員結(jié)合證據(jù)通過調(diào)查在確認事實之后，依據(jù)有關(guān)法律法規(guī)的規(guī)定對案件進行利弊衡量，基于尋求當事人雙方共同利益的出發(fā)點，詢問當事人的主張，最后提出供當事人選擇一套或幾套合理的調(diào)解方案。3．調(diào)解程序的終止經(jīng)過調(diào)解，如果雙方當事人能夠達成書面的調(diào)解協(xié)議，則需要雙方當事人對法院進行相一致的陳述，由法院對調(diào)解協(xié)議的合法性進行審查制作調(diào)解書。行政調(diào)解書的法律效力等同于行政判決書。如果一方或雙方當事人請求終止調(diào)解或調(diào)解失敗則轉(zhuǎn)入審判程序，以防久調(diào)不決。

（四）行政訴訟調(diào)解配套制度的建立“徒法不足以自行?！毙姓V訟調(diào)解制度作為一個純粹的法律機制，必須要有相關(guān)配套制度的輔助才能保證正常運行，我國建立行政訴訟調(diào)解制度應(yīng)該主要做好以下兩項配套制度的建設(shè)。1．建立行政訴訟調(diào)解保密制度行政調(diào)解在未經(jīng)雙方當事人及調(diào)解員允許的情況下，不得允許任何第三人介入調(diào)解過程。作為受訴法院的受案法官，既不得對調(diào)解過程進行干預(yù)，也不得就調(diào)解的有關(guān)情況對調(diào)解參與人員進行詢問所有調(diào)解參與人負有對調(diào)解全過程保密的義務(wù)。在調(diào)解中提交的所有證據(jù)、材料及任何在調(diào)解過程中所作的承諾、自認、棄權(quán)、讓步等都不得對外公開2．調(diào)解費用分配制度行政訴訟調(diào)解的費用應(yīng)當由國家承擔(dān)，我國應(yīng)當確立行政調(diào)解不收費原則?；谖覈姓徟袑嵺`的現(xiàn)實需要，我國確有必要在行政訴訟法修正時明確規(guī)定行政調(diào)解制度。

作者：劉勇華單位：中共湖南省委黨校法學(xué)部